“資格條件不得列為評(píng)審因素”應(yīng)細(xì)化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)
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發(fā)布日期：2014年11月19日
《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》（財(cái)庫[2007]2號(hào)）已施行多年。筆者發(fā)現(xiàn)，政府采購相關(guān)各方對(duì)文件的第四條"項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法的，投標(biāo)人的資格條件，不得列為評(píng)分因素"這一規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱"規(guī)定"）存在著不同的理解和運(yùn)用，并給項(xiàng)目招標(biāo)采購實(shí)務(wù)操作帶來一定的困惑和束縛。筆者對(duì)此進(jìn)行深入思考，試圖尋找產(chǎn)生分歧的原因，尋求解開困惑和束縛的途徑。
采購各方對(duì)規(guī)定理解存在分歧
業(yè)內(nèi)對(duì)規(guī)定的不同解讀大體存在以下兩者之間：一是承擔(dān)政府采購項(xiàng)目采購組織實(shí)施職能的采購人或采購代理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱"采購方"）；二是賦有政府采購監(jiān)督管理或檢查審計(jì)職責(zé)的有關(guān)部門（以下簡(jiǎn)稱"監(jiān)審方"）。
采購方對(duì)規(guī)定的理解通常是：項(xiàng)目招標(biāo)之所以選擇了綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)審，說明這類項(xiàng)目并非是通用、標(biāo)準(zhǔn)的貨物或服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)投標(biāo)人的要求也就不能僅審查其是否滿足最基本的資格條件（通常稱之為"門檻"），而是必須根據(jù)項(xiàng)目具體需求，對(duì)投標(biāo)人各方面因素進(jìn)行量化綜合評(píng)審。因此，采購方組織項(xiàng)目招標(biāo)的實(shí)務(wù)操作通常是：將與項(xiàng)目相關(guān)的某幾個(gè)關(guān)鍵因素（更準(zhǔn)確切地說是這些因素的具體標(biāo)準(zhǔn)）設(shè)置為投標(biāo)人資格條件。同時(shí)，還常常將某些優(yōu)于資格條件標(biāo)準(zhǔn)的部分設(shè)置為評(píng)分項(xiàng)，給予適當(dāng)?shù)募臃?，以便量化比較，選擇確定綜合實(shí)力最強(qiáng)的投標(biāo)人。
但是，從"投標(biāo)人的資格條件，不得列為評(píng)分因素"規(guī)定條款進(jìn)行直觀解讀，很容易理解為"只要作為投標(biāo)人資格條件的因素，無論是否還存在比資格條件標(biāo)準(zhǔn)更優(yōu)的情形，均不得再列為評(píng)分因素"，這樣的理解普遍存在于政府采購監(jiān)審人員之中。盡管還有除資格條件因素以外的其他因素也可以設(shè)置為評(píng)分因素，但毫無疑問，作為資格條件的因素與項(xiàng)目的實(shí)際需求最為緊密相關(guān)。如若將這些關(guān)鍵因素的更優(yōu)情形排除在綜合評(píng)審因素之外，顯然與綜合評(píng)分法項(xiàng)目招標(biāo)的實(shí)務(wù)工作不相切合。
將更優(yōu)情形作為評(píng)分因素加以量化評(píng)審
規(guī)定為什么會(huì)在采購方和監(jiān)審方之間產(chǎn)生不同的理解和認(rèn)識(shí)呢？這其中有各方對(duì)規(guī)定解讀角度不同的原因，也有各方對(duì)規(guī)定的內(nèi)涵領(lǐng)會(huì)深度不同的原因，但不可否認(rèn)，這與規(guī)定在表述上過于概括、其實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵不夠明確不無關(guān)系。
要尋找對(duì)規(guī)定產(chǎn)生認(rèn)識(shí)差異的根源，必須思考兩個(gè)問題：一是制定該規(guī)定的宗旨目的是什么？二是該宗旨目的是否達(dá)到？
首先，毋庸置疑，制定該規(guī)定的宗旨目的是為了指導(dǎo)規(guī)范采用綜合評(píng)分法評(píng)審項(xiàng)目的招標(biāo)采購行為。具體地說，是指導(dǎo)規(guī)范項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)務(wù)中資格條件與評(píng)分因素的設(shè)置關(guān)系。如前所述，項(xiàng)目選擇綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)審的原因是項(xiàng)目不是通用、標(biāo)準(zhǔn)的貨物或服務(wù)項(xiàng)目，而通常是專業(yè)要求較強(qiáng)、技術(shù)較為復(fù)雜、綜合要求較高的項(xiàng)目。這就決定了這類項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)不能像選擇采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法那樣只考慮投標(biāo)人的基本資格條件和投標(biāo)價(jià)格，而必須要求投標(biāo)人在滿足某些最基本資格條件標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合考量投標(biāo)人的產(chǎn)品性能、專業(yè)設(shè)備、技術(shù)水平、商務(wù)服務(wù)等方面的綜合實(shí)力，以選擇最大限度滿足招標(biāo)項(xiàng)目要求的供應(yīng)商。
這也正是《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱"18號(hào)令"）第五十二條"綜合評(píng)分法，是指在最大限度地滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合評(píng)審后，以評(píng)標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評(píng)標(biāo)方法。"這一規(guī)定的正確運(yùn)用，又是綜合評(píng)分法區(qū)別于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的根本所在。換而言之，將優(yōu)于投標(biāo)人資格條件標(biāo)準(zhǔn)的部分作為評(píng)分因素加以量化評(píng)審，是綜合評(píng)分法項(xiàng)目招標(biāo)所必須的，這應(yīng)該是本規(guī)定的初衷。
其次，規(guī)定的宗旨目的是否達(dá)到呢？顯然，如若凡是設(shè)置為投標(biāo)人資格條件的，無論是否還存在更優(yōu)情形，均不再列為評(píng)分條款，這既無法體現(xiàn)項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法評(píng)審的特征優(yōu)勢(shì)，也無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法評(píng)審的目的效果。
建議將"資格條件"明確為"資格條件標(biāo)準(zhǔn)"
從采用綜合評(píng)分法評(píng)審項(xiàng)目招標(biāo)采購實(shí)務(wù)工作出發(fā)，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算資金、專業(yè)技術(shù)、商務(wù)要求、售后服務(wù)保證等各項(xiàng)需求的具體情況，把與項(xiàng)目需求切實(shí)相關(guān)的關(guān)鍵因素按與項(xiàng)目各項(xiàng)要求相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)置為投標(biāo)人的資格條件，并按照綜合評(píng)分法評(píng)審的擇優(yōu)規(guī)則，將高于資格條件標(biāo)準(zhǔn)的更優(yōu)情形列為評(píng)分因素，給予適當(dāng)?shù)姆种担@是采用綜合評(píng)分法評(píng)審項(xiàng)目招標(biāo)的實(shí)際要求。
筆者認(rèn)為，合法、合規(guī)、科學(xué)、合理地設(shè)置投標(biāo)人資格條件，同時(shí)，考慮到資格條件的設(shè)置不得存在歧視性和排他性。因此，在以關(guān)鍵因素的基本情形作為資格條件標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)優(yōu)于資格條件標(biāo)準(zhǔn)的情形予以更優(yōu)的評(píng)價(jià)，符合18號(hào)令關(guān)于綜合評(píng)分法之規(guī)定，也是追求在預(yù)算內(nèi)采購到優(yōu)質(zhì)的貨物和服務(wù)及其供應(yīng)商的采購目標(biāo)。這無論是對(duì)于采購人，還是對(duì)于性能更優(yōu)的投標(biāo)產(chǎn)品、更加完善的服務(wù)方案、綜合實(shí)力更強(qiáng)的供應(yīng)商，都將更加公平、公正。
然而，或許是由于規(guī)定條款在表述上過于概括沒有將其實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵表達(dá)明確完整，抑或是規(guī)定在制定之初沒能充分探尋到實(shí)務(wù)工作的層面，總之，規(guī)定引發(fā)了不同工作職責(zé)、不同實(shí)踐經(jīng)歷的解讀者的不同理解認(rèn)識(shí)。因此，如何明確和完善規(guī)定的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵，使規(guī)定條款表達(dá)更加嚴(yán)謹(jǐn)，消除解讀者的理解歧義，則是一個(gè)既現(xiàn)實(shí)又必要的問題。
在筆者看來，如若將規(guī)定中"資格條件"具體明確為"資格條件標(biāo)準(zhǔn)"，將規(guī)定條款補(bǔ)充表述為"項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法的，作為投標(biāo)人資格條件標(biāo)準(zhǔn)的，不得列為評(píng)分因素"，即不絕對(duì)地將比資格條件標(biāo)準(zhǔn)更優(yōu)的情形排除在評(píng)分因素之外。這樣，是否更切合綜合評(píng)分項(xiàng)目招標(biāo)采購的工作實(shí)際呢？是否能更好地避免各方的疑義呢？
筆者撰寫本文，旨在能引起業(yè)界同仁的共同關(guān)注和積極探討，期望專家學(xué)者對(duì)此展開廣泛調(diào)研和深入研究，給法令條款制定機(jī)關(guān)提供更切合工作實(shí)踐的決策依據(jù)。期待有關(guān)部門機(jī)構(gòu)擇機(jī)適時(shí)對(duì)規(guī)定進(jìn)行修訂完善，以增強(qiáng)其對(duì)綜合評(píng)分法評(píng)審項(xiàng)目招標(biāo)采購實(shí)務(wù)工作的指導(dǎo)性和實(shí)用性。（作者：林柳枝 單位：福建省國家稅務(wù)局）
來源： 政府采購信息報(bào)
