如何識別和規(guī)避政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險
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發(fā)布日期：2014年12月15日
政府購買公共服務(wù)肇始于英美等發(fā)達(dá)國家。20世紀(jì)80年代以來，作為一種新興的公共服務(wù)市場化方式，它是各國政府在公共領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制、降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)績效、變革政府治理的有益探索。我國近年來在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，為滿足社會公眾不斷增長的需求，提供更加有效的公共服務(wù)，地方政府陸續(xù)嘗試在教育、養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域購買公共服務(wù)，取得了顯著成效。然而，作為政府治理變革中的新興事物，購買公共服務(wù)在我國目前仍處于探索階段，需識別、評估政府購買服務(wù)過程中蘊含的風(fēng)險和不確定性，力求有效規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)政府購買服務(wù)在我國的健康發(fā)展。
政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險識別
“買什么”的問題與風(fēng)險——標(biāo)的物缺陷。在資源有限條件下，政府如何集合公眾對公共服務(wù)的需求，滿足其多樣化、多層次需求，是公共決策面臨的首要問題。如果購買服務(wù)的界限模糊，可能導(dǎo)致政府履行職能出現(xiàn)新的“缺位”或“越位”。
“誰在買”的問題與風(fēng)險——買方缺陷。政府怎樣做一個“精明買家”值得探討，與此相關(guān)的風(fēng)險表現(xiàn)為：一是信息失靈風(fēng)險。信息失靈不利于政府篩選、甄別供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽和能力，產(chǎn)生高昂的交易成本。二是設(shè)租、尋租風(fēng)險。公共服務(wù)項目決策者和執(zhí)行者的“經(jīng)濟(jì)人”特性決定了決策者可能根據(jù)自己的偏好選擇產(chǎn)品，把本來的“為公眾做個好交易”變成“為自己做個好交易”，化公為私，導(dǎo)致監(jiān)管失效。
“向誰買”的問題與風(fēng)險——賣方缺陷。首先是供應(yīng)方缺乏主體獨立性。我國多數(shù)社會組織行政色彩明顯，難以保證其以實質(zhì)獨立地位與政府平等談判，在合同擬定中討價還價。企業(yè)與政府或其主管部門有千絲萬縷的聯(lián)系，或其本身是政府隸屬或延伸、分流的部分。服務(wù)承接方地位不獨立，購買演化為內(nèi)部性購買，背離了政府外購公共服務(wù)的初衷。其次，行業(yè)內(nèi)社會組織或企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模有限，難以滿足競爭性市場的基本條件。第三，社會組織或企業(yè)的專業(yè)資質(zhì)不足、服務(wù)能力偏低，降低了政府購買服務(wù)成功的可能性。
“怎樣買”的問題與風(fēng)險——技術(shù)性缺陷?！霸鯓淤I”的首要問題是定價。公共項目成本核算困難，需求偏好顯示不足，核定服務(wù)價格存在較大的自由空間。定價風(fēng)險致使服務(wù)外包后政府支出可能不降反升。其次，合同的簽訂和執(zhí)行存在履約風(fēng)險。如果公共服務(wù)的品質(zhì)數(shù)量、雙方涉及的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等在合同條款中界定模糊，產(chǎn)生合同歧義和灰色地帶，容易引發(fā)合同執(zhí)行爭議和沖突，為后期評價、監(jiān)管留下隱患。第三，合同監(jiān)督存在監(jiān)管風(fēng)險。公共服務(wù)質(zhì)量、績效評價量化困難，尤其對于經(jīng)濟(jì)效益較小、社會效益顯著的項目而言，無形收益的難量性、未來收益的貼現(xiàn)等問題均使項目評價難以取得雙方共識。
政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險規(guī)避
推進(jìn)公共服務(wù)決策民主化，促使公共服務(wù)充分體現(xiàn)公眾意愿。優(yōu)化公共服務(wù)決策機(jī)制，提高決策的民主化、科學(xué)化水平，反映和尊重民意，保障公眾的知情權(quán)、話語權(quán)以及決策參與權(quán)。在確定服務(wù)外包合同的種類、數(shù)量和方式時，可采用直接調(diào)研、統(tǒng)計分析等方法，明確匯總公眾的真實需求。
明確政府購買服務(wù)界限，逐步擴(kuò)大服務(wù)購買范圍。應(yīng)當(dāng)選擇服務(wù)質(zhì)量易于衡量、便于進(jìn)行監(jiān)督和績效評估的準(zhǔn)公共物品（或混合物品）。除國防、司法與法律、行政管理、基礎(chǔ)科學(xué)研究等純公共物品由政府直接組織安排生產(chǎn)外，其他諸如醫(yī)療、環(huán)保、社會保障、道路交通等準(zhǔn)公共品均可探索向社會組織、企業(yè)購買。我國已有的政府購買服務(wù)多集中于養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，可進(jìn)一步拓展至基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及文化服務(wù)等領(lǐng)域。
健全相關(guān)法律法規(guī)體系，構(gòu)建公共服務(wù)購買的制度性保障。公共服務(wù)并未納入現(xiàn)行《政府采購法》及其實施細(xì)則的采購范圍，政府采購法律法規(guī)和相應(yīng)的財政制度體系亟待完善。要把公共服務(wù)標(biāo)的納入政府采購目錄，規(guī)定公共服務(wù)購買的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，明確政府購買服務(wù)的規(guī)則和操作細(xì)則，促進(jìn)公共服務(wù)購買制度化。
推進(jìn)購買服務(wù)透明化，建立嚴(yán)格的評估監(jiān)督體系。建設(shè)政府購買服務(wù)信息平臺，及時發(fā)布招投標(biāo)需求、進(jìn)度等信息，公開政府購買服務(wù)目錄、資格預(yù)審信息、評標(biāo)機(jī)制、競標(biāo)過程和中標(biāo)結(jié)果，確保購買服務(wù)公開、公正。構(gòu)建政府、社會公眾和第三方機(jī)構(gòu)等多方參與的監(jiān)督體系，并堅持績效評估監(jiān)督制度化、長效化。
加快培育和發(fā)展社會組織，增強公共服務(wù)市場的競爭性。建立各類社會組織孵化基地，著力引導(dǎo)、培育社會需求旺盛、服務(wù)潛力大的公益類社會組織，提升公共服務(wù)市場的競爭性和活力。
重視和強化服務(wù)合同監(jiān)管，推進(jìn)合同管理動態(tài)化、全程化。加強對購買服務(wù)全過程的管理，包括服務(wù)合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督及績效評價等環(huán)節(jié)。合同評價監(jiān)督的重點是構(gòu)建績效評價體系，確保供應(yīng)商按約定標(biāo)準(zhǔn)履約?？紤]采用定期評估、服務(wù)對象回訪、滿意度測評等方式進(jìn)行連續(xù)性、動態(tài)化評估監(jiān)控，全面提高服務(wù)合同監(jiān)管能力。 （作者：孫玉霞 單位：北京信息科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，本文系北京世界城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系“產(chǎn)業(yè)”協(xié)同創(chuàng)新中心與北京市知識管理研究基地資助項目的階段性成果）
來源：《光明日報》
