創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu) 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的助推器
http://www.lureaesthetics.com
發(fā)布日期：2014年12月31日
政府采購(gòu)是支持企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、保護(hù)和扶持國(guó)內(nèi)工業(yè)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。主要有兩種功能，一是通過(guò)集中采購(gòu)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，降低采購(gòu)成本，防止腐??；二是支持和促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，通過(guò)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升來(lái)增強(qiáng)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府采購(gòu)的政策取向主要側(cè)重于節(jié)約資金、預(yù)防腐敗等方面，沒(méi)有體現(xiàn)通過(guò)政府采購(gòu)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)支持的政策取向，政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持和拉動(dòng)作用十分有限。探索建立符合國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)，是我國(guó)加快實(shí)施實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心面臨的一項(xiàng)重要課題。
創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)的內(nèi)涵認(rèn)知
作為需求側(cè)創(chuàng)新政策的重要工具之一，創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)是技術(shù)采購(gòu)?fù)卣古c延伸。創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)是指，由公共部門購(gòu)買尚不存在的，但可在合理期限內(nèi)開(kāi)發(fā)出來(lái)的商品和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)者對(duì)商品和服務(wù)提出明確的功能要求，但不應(yīng)對(duì)其功能做出過(guò)于具體的規(guī)定。運(yùn)用創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)這種創(chuàng)新政策工具的根本動(dòng)因在于滿足人類需要或解決社會(huì)問(wèn)題，以應(yīng)對(duì)人類面臨的巨大挑戰(zhàn)。創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)并不否認(rèn)常規(guī)型政府采購(gòu)所具有的創(chuàng)新促進(jìn)作用，只不過(guò)在常規(guī)型政府采購(gòu)中，創(chuàng)新并非有意而為之，它僅僅是采購(gòu)過(guò)程的副產(chǎn)品，而創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)則是一種帶有明確創(chuàng)新意圖的創(chuàng)新政策工具。
政府采購(gòu)作為一種創(chuàng)新政策的主要優(yōu)勢(shì)在于，政府可以提出它理想中的一種產(chǎn)品或服務(wù)，并將它交給具有創(chuàng)新能力的私營(yíng)企業(yè)，并用最有效和高效的技術(shù)來(lái)滿足其需求。無(wú)論政府采購(gòu)是否以創(chuàng)新為導(dǎo)向，都會(huì)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生影響，政府采購(gòu)作為地方需求的重要組成部分，是影響跨國(guó)公司區(qū)位選擇和地方創(chuàng)新活力的重要因素；政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)有效識(shí)別、明確表達(dá)與成功整合碎片化的個(gè)體需要，可有效解決創(chuàng)新活動(dòng)中的市場(chǎng)失靈（信息不對(duì)稱）和系統(tǒng)失靈（生產(chǎn)者與使用者缺乏互動(dòng)）問(wèn)題；運(yùn)用創(chuàng)新型的解決方案可以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的整體水平，通過(guò)激發(fā)創(chuàng)新活力來(lái)實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)和提高治理績(jī)效。進(jìn)一步地，政府采購(gòu)可以為創(chuàng)新型服務(wù)或產(chǎn)品創(chuàng)造需求，建立起先導(dǎo)市場(chǎng)，為新產(chǎn)品和新服務(wù)開(kāi)拓市場(chǎng)產(chǎn)生示范效應(yīng)，幫助企業(yè)更容易的獲得第三方投資，降低企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)所面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加速新產(chǎn)品和服務(wù)商業(yè)化、擴(kuò)散和應(yīng)用的關(guān)鍵，從而對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生激勵(lì)作用。
創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)的操作框架
創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)是公共部門（主要是政府機(jī)構(gòu)）為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)（解決特定的社會(huì)問(wèn)題、滿足公共需求或改善公共服務(wù)的效率和質(zhì)量），對(duì)尚不存在或擁有新性能的商品或服務(wù)提出明確需求，以促進(jìn)創(chuàng)新成果（技術(shù)、產(chǎn)品或流程）的開(kāi)發(fā)、擴(kuò)散或應(yīng)用的采購(gòu)活動(dòng)。
一個(gè)典型的創(chuàng)新型政府采購(gòu)可大致分為以下幾個(gè)階段：由公共部門整合并表達(dá)人們尚未滿足的需求，正確識(shí)別懸而未決的社會(huì)問(wèn)題，明確所面臨的挑戰(zhàn)；由政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)將所確定的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的明確的功能要求；開(kāi)始招標(biāo)過(guò)程，公開(kāi)投標(biāo)過(guò)程，要求供應(yīng)商提出能夠?qū)⒐δ芤筠D(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)要求的說(shuō)明書，之后，由潛在供應(yīng)商遞交標(biāo)書；由采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)標(biāo)書進(jìn)行評(píng)估優(yōu)選后簽訂購(gòu)買合同；產(chǎn)品或服務(wù)的研發(fā)、生產(chǎn)和交付。需指出的是，對(duì)創(chuàng)新型政府采購(gòu)進(jìn)行階段性劃分，并不意味著創(chuàng)新型政府采購(gòu)是一個(gè)簡(jiǎn)單的線性過(guò)程，這些步驟是相互聯(lián)系的一個(gè)復(fù)雜整體。
具體而言，創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)需考慮采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)者與供應(yīng)商三方面的問(wèn)題。其中，在采購(gòu)過(guò)程方面，需要考慮的問(wèn)題包括：現(xiàn)階段所面臨的挑戰(zhàn)/問(wèn)題/未被滿足的需求是什么？這些是否關(guān)乎政府機(jī)構(gòu)使命的實(shí)現(xiàn)？所采購(gòu)的產(chǎn)品（有形商品或無(wú)形服務(wù)）或系統(tǒng)，是否是為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)有意而為之的結(jié)果？是面向所有潛在供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)性公開(kāi)招標(biāo)？還是將招標(biāo)范圍限定在選定的供應(yīng)商之內(nèi)？這將關(guān)系到采購(gòu)者和供應(yīng)商在采購(gòu)過(guò)程中的合作程度。屬于哪種類型的采購(gòu)？對(duì)所識(shí)別的挑戰(zhàn)/需求/問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生什么意外的影響？政策的意外效果（例如對(duì)收益、出口等）有哪些？補(bǔ)貼的類型與資金來(lái)源有哪些，如何保證對(duì)未來(lái)訂單的采購(gòu)，并給予經(jīng)濟(jì)回報(bào)？是否需運(yùn)用其他創(chuàng)新政策工具作為創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)的補(bǔ)充？
在采購(gòu)者方面，需要考慮的問(wèn)題包括：誰(shuí)是采購(gòu)者？為了實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，哪些政府部門是采購(gòu)者？在發(fā)起創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)之前，采購(gòu)者是否提出了明確的性能或技術(shù)要求說(shuō)明（或離職兼而有之）？采購(gòu)機(jī)構(gòu)是如何形成提出這些說(shuō)明的？誰(shuí)是創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)產(chǎn)品的最終使用者？
在供應(yīng)商方面，需要考慮的問(wèn)題包括：誰(shuí)是供應(yīng)商？為了實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，哪些組織/公司將成為供應(yīng)商？中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為何，潛在供應(yīng)商中標(biāo)所需滿足哪些條件？
創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)
創(chuàng)新導(dǎo)向型政府采購(gòu)?fù)瑫r(shí)服務(wù)于兩個(gè)不同的政策目標(biāo)：一是公共部門采購(gòu)優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的基本目標(biāo)，二是支持公私部門研發(fā)和創(chuàng)新的潛在目標(biāo)，如何兼顧與協(xié)調(diào)以上兩個(gè)目標(biāo)，是政府采購(gòu)部門面臨的首要難題。運(yùn)用政府采購(gòu)促進(jìn)新產(chǎn)品或新服務(wù)需求的過(guò)程中還涉及一些技術(shù)、組織和社會(huì)以及市場(chǎng)方面的風(fēng)險(xiǎn)，公共部門風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的特性使創(chuàng)新導(dǎo)向型采購(gòu)活動(dòng)變得更具挑戰(zhàn)性。其中，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)源于待采購(gòu)的商品或服務(wù)的技術(shù)特性，相比采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)成產(chǎn)品的項(xiàng)目，創(chuàng)新產(chǎn)品所固有的不確定性使在合同中如何形成激勵(lì)措施以減少或消除風(fēng)險(xiǎn)變得更為困難。在這種情況下，公共部門可通過(guò)合同設(shè)計(jì)（如使用成本補(bǔ)償或激勵(lì)性合同）或使用框架性協(xié)議或多階段采購(gòu)流程的方法有效應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)。
組織和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源于采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部和（或）使用產(chǎn)品或服務(wù)的用戶，采購(gòu)機(jī)構(gòu)吸收能力不足、現(xiàn)有技術(shù)或程序不兼容等原因，將導(dǎo)致采購(gòu)項(xiàng)目的失敗。在這種情況下，公共部門可通過(guò)確立清晰透明的采購(gòu)目標(biāo)，使公共或私有部門的領(lǐng)先使用者以及早期參與采購(gòu)過(guò)程的用戶共同開(kāi)展前瞻性研究來(lái)應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)。
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)存在于需求側(cè)和供給側(cè)。在需求側(cè)，對(duì)于全新的創(chuàng)新型項(xiàng)目來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)最大，公共機(jī)構(gòu)可以通過(guò)實(shí)施某些需求側(cè)政策（如開(kāi)展用戶培訓(xùn)、有效整合需求尤其是整合公共部門的需求）來(lái)降低此類風(fēng)險(xiǎn)。在供給側(cè)，主要風(fēng)險(xiǎn)是沒(méi)有足夠的供給商響應(yīng)投標(biāo)。為減少此風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)部門必須與內(nèi)部或外部專家的充分交流，從而具備對(duì)市場(chǎng)容量的深度分析能力。
創(chuàng)新導(dǎo)向型政府采購(gòu)的政策支持
因此，創(chuàng)新型政府采購(gòu)的順利推進(jìn)，需構(gòu)建一個(gè)有利于創(chuàng)新的采購(gòu)制度框架，處理好鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)先支持國(guó)貨之間的張力；公共部門（政府機(jī)構(gòu)）內(nèi)部需要通力協(xié)作，以解決采購(gòu)部門社會(huì)收益的正外部性問(wèn)題，這是創(chuàng)新型政府采購(gòu)實(shí)施的組織條件；決策者要學(xué)會(huì)尋找公共需求與私人需求的契合點(diǎn)，為創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)拓展與細(xì)分奠定基礎(chǔ)；在創(chuàng)新過(guò)程開(kāi)始之前和整個(gè)過(guò)程中都要保持生產(chǎn)者和使用者的互動(dòng)溝通，在需求和供給之間建立起有效的聯(lián)系；政府采購(gòu)部門及其人員的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)、對(duì)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)性的正確認(rèn)識(shí)和較高的接受程度，以及精深的專業(yè)技能和果敢的決斷能力是保證創(chuàng)新型政府采購(gòu)成功不可或缺的能力要素。然而，實(shí)踐中，能同時(shí)滿足以上條件的情況并不多見(jiàn)，在運(yùn)用創(chuàng)新型政府采購(gòu)的過(guò)程中，總會(huì)遇到這樣或那樣的問(wèn)題，這就需要公共部門采取措施，配合使用相關(guān)政策工具支持創(chuàng)新型政府采購(gòu)的順利實(shí)施。
當(dāng)前，運(yùn)用政府采購(gòu)刺激創(chuàng)新已成為世界主要國(guó)家較為普遍的做法，中國(guó)有必要修訂《政府采購(gòu)法》，通過(guò)實(shí)施有效的政府采購(gòu)政策促進(jìn)本國(guó)企業(yè)加大研發(fā)投入，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)，通過(guò)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升來(lái)增強(qiáng)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。值得注意的是，雖然各國(guó)通過(guò)政府采購(gòu)保護(hù)本土自主創(chuàng)新的現(xiàn)象比比皆是，但總體都是通過(guò)"巧妙"的立法設(shè)計(jì)，從而在符合WTO規(guī)則及《政府采購(gòu)協(xié)定》的框架之內(nèi)實(shí)施。建立符合國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)政策體系，需要修訂相關(guān)法規(guī)中的定義表述、探索由政府和民間共同組建機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府采購(gòu)職能的法理依據(jù)等措施，在有序銜接關(guān)于政府采購(gòu)的世界通行規(guī)則的基礎(chǔ)上，保護(hù)和促進(jìn)本土自主創(chuàng)新，避免來(lái)自國(guó)際社會(huì)的不合理非議。（作者：復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心主任朱春奎）
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
